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Das vorliegende Papier soll zur Unterstützung der Diskussion um Personalmindeststandards
im Pflegebereich dienen. Dazu wird zunächst ein Rückblick auf die Vorgeschichte und Hintergründe des Stellenabbaus sowie die Auswirkungen des Pflege-Förderprogramms und dessen Überführung in das DRG-System gegeben. Da die Frage einer staatlichen Regulierung der Personalbesetzung im Pflegedienst der Krankenhäuser sehr eng mit der Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Ländern verbunden ist, werden im darauf folgenden Kapitel Möglichkeiten und Grenzen einer Regulierung durch Landesrecht oder Bundesrecht vorgestellt und diskutiert. Daran schließt sich ein Überblick über die wichtigsten bisher vorgelegten Überlegungen und Vorschläge für eine staatliche Regulierung der Personalbesetzung an. Im darauf folgenden Kapitel werden die bisherigen Vorschläge einer kritischen Analyse unterzogen, dabei wird insbesondere auf die Frage der Eignung des DRG-Systems als Ansatzpunkt für eine Regulierung der Personalbesetzung eingegangen. Daran anschließend werden zwei Regulierungsansätze, die möglicherweise besser geeignet wären, um verbindlich einzuhaltende Personalbesetzungsstandards nicht nur vorzugeben, sondern auch durchzusetzen: Eine Regulierung auf Landesebene im Rahmen der Krankenhausplanung und eine Regulierung auf Bundesebene, die den OPS nutzt, um die Einhaltung vorgegebener Personalbesetzungsstandards zur Bedingung für die Kodierung und somit auch Abrechnung von Leistungen macht. Das letzte Kapitel ist der Frage der Finanzierung verbindlich eizuhaltender Personalbesetzungsstandards gewidmet.
In der vorliegenden Studie wird die Entwicklung der Ausgaben und Inanspruchnahme von Leistungen in der sozialen Pflegeversicherung in den Jahren 1997 bis 2001 analysiert. Grundlage der Analyse sind die Finanz- und Leistungsdaten der sozialen Pflegeversicherung. Die Analyse führt zu dem Ergebnis, dass das zenrale Problem der Pflegeversicherung nicht auf der Ausgabenseite liegt, sondern auf der Einnahmeseite. Ebenso wie in der gesetzlichen Krankenversicherung ist seit längerer Zeit eine Erosion der Einnahmegrundlage feststellbar, die immer wieder zu Beitragssatzerhöhungen gezwungen hat. Die beitragspflichtigen Einnahmen der Mitglieder halten nicht mit der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung Schritt. Auf der Ausgabenseite ist besonders auffällig, dass der Anteil der Pflegebedürftigen in Pflegeheimen überproportional zugenommen hat. In einzelnen Altersgruppen stieg ihre Zahl in nur vier Jahren um bis zu 60%. Die höchsten Steigerungsraten traten deutlich unterhalb der Altersgrenze von 65 Jahren auf. Diese Entwicklung ist insofern sehr problematisch, als Pflegebedürftige und Angehörige die Versorgung in der häuslichen Umgebung eindeutig bevorzugen. In der Studie wird auf Grundlage vorliegender Forschungsergebnisse zur Situation von Pflegebedürftigen und pflegenden Angehörigen der Frage nachgegangen, welches die Ursachen für den überproportionalen Anstieg der Inanspruchnahme von Pflege in Heimen sein könnten.
Stellenabbau im Pflegedienst der Krankenhäuser. Eine Analyse der Entwicklung zwischen 1991 und 2005
(2007)
Hintergrund: Seit Mitte der 1990er Jahre findet ein Stellenabbau in Krankenhäusern statt, von dem insbesondere auch der Pflegedienst betroffen ist. Obwohl die Tatsache seit längerem bekannt ist, fehlt es noch an einer gründlichen Analyse und Aufbereitung der verfügbaren Daten, um sich ein fundiertes Bild über den Umfang, die Entwicklung, Ursachen und Auswirkungen machen zu können. Methoden: Primäre Datengrundlage sind die Daten der Krankenhausstatistik sowie der Gesundheitsausgabenrechnung des Statistisches Bundesamtes. Ergebnisse: Die Analyse führt zu dem Ergebnis, dass zwischen 1995 und 2005 insgesamt ca. 104.000 Vollzeitstellen für nicht-ärztliches Personal in Allgemeinkrankenhäusern abgebaut wurden. Der ärztliche Dienst wurde hingegen um ca. 19.000 Vollkräfte ausgebaut. Im Saldo ergibt dies einen Gesamtstellenabbau von ca. 85.000 Vollkräften. Der größte Teil des Stellenabbaus entfiel mit ca. 44.000 Vollzeitstellen auf den Pflegedienst. Im Jahr 2005 lag die Zahl der Vollkräfte im Pflegedienst der Allgemeinkrankenhäuser um 13,7 % unter dem Wert des Jahres 1995 und sogar noch unter dem Wert des Jahres 1991, als über einen Pflegenotstand in Krankenhäusern gesellschaftlich diskutiert wurde. Eine Analyse der Kostendaten der Allgemeinkrankenhäuser zeigt, dass der Stellenabbau im Pflegedienst nicht allein durch die Budgetdeckelung und Einführung des DRG-Systems erklärt werden kann. Mehr als die Hälfte des Stellenabbaus wäre auf Grund der allgemeinen Budgetentwicklung nicht erforderlich gewesen, sondern erfolgte offenbar, um im Rahmen einer internen Umverteilung Mittel für andere Zwecke freizusetzen. Gewinner der internen Umverteilung war der ärztliche Dienst. Vor dem Hintergrund der Ergebnisse zahlreicher internationaler Studien muss davon ausgegangen werden, dass der Stellenabbau bereits negative Auswirkungen auf die Qualität der Patientenversorgung hat. Die Ergebnisse internationaler Forschung zu diesem Thema weisen darauf hin, dass eine niedrigere Personalbesetzung in Pflegedienst das Risiko erhöht, als Patient im Krankenhaus eine schwerwiegende Komplikation zu erleiden oder sogar zu versterben. Schlussfolgerungen: Es besteht dringender Handlungsbedarf, da sich die Personalbesetzung des Pflegedienstes in Allgemeinkrankenhäusern seit mehr als 10 Jahren in einer Abwärtsspirale befindet und mit weiterem Stellenabbau zu rechnen ist.
Seit einigen Jahren wird zunehmend intensiver über das Angebot und den Bedarf an Fachkräften in der Pflege diskutiert. Dazu wurden bereits eine Reihe von Studien und Prognosen veröffentlicht, die allerdings zu sehr unterschiedlichen Ergebnissen kamen. In der öffentlichen wie auch in der wissenschaftlichen Diskussion sind deshalb gegenwärtig eine Vielzahl unterschiedlicher Zahlen anzutreffen. Die Unterschiede sind allerdings nicht nur auf methodische Unterschiede zurückzuführen, sondern vor allem auch darauf, dass es bislang an zuverlässigen und ausreichend differenzierten Daten amtlicher Statistiken zur Gesamtzahl der Beschäftigten in Pflegeberufen mangelt. Zwar bietet die Gesundheitspersonalrechnung (GPR) des Statistischen Bundesamtes einrichtungsübergreifende Angaben zur Gesamtzahl der Beschäftigten in Pflegeberufen, diese sind jedoch zum einen nicht ausreichend differenziert und basieren zum anderen zu einem wesentlichen Teil auf einer Hochrechnung von Ergebnissen der 1 %-Haushaltsstichprobe des Mikrozensus. Die Angaben der GPR sind darum mit dem Risiko behaftet, dass sie aufgrund von Schätzfehlern die tatsächliche Zahl der Beschäftigten über- oder unterschätzen. Zuverlässigere Angaben zur Beschäftigung in Pflegeberufen bieten Teilstatistiken des Gesundheitswesens, die ihre Daten auf dem Wege einer Vollerhebung mit gesetzlicher Auskunftspflicht der befragten Einrichtungen gewinnen. Dies sind die Krankenhausstatistik, die Statistik der Vorsorge- und Rehabilitationseinrichtungen und die Pflegestatistik. In der vorliegenden Studie werden deren Daten erstmals zu einer Gesamtstatistik der Pflegeberufe zusammengeführt. Das Ergebnis ist eine Datenaufbereitung zur Entwicklung und zum Stand der Beschäftigung in Pflegeberufen in Deutschland im Zeitraum 1999-2009, die nicht nur Zahlen zur Gesamtbeschäftigung bietet, sondern auch differenziert nach einzelnen Pflegeberufen und Versorgungsbereichen (Krankenhaus, Rehabilitationsbereich, ambulante Pflegeeinrichtungen und Pflegeheime). Die Analyse der zusammengeführten Daten führt zu einer Reihe von Ergebnissen, die insbesondere auch für die gesundheitspolitische Diskussion von Bedeutung sind.
Zunächst wird der Koalitionsvertrag daraufhin analysiert, welche Aussagen zur Zukunft der gesetzlichen Krankenversicherung darin enthalten sind und welche Vorhaben sich an den betreffenden Aussagen ablesen lassen. Daran schließt sich eine Darstellung des ‚Gesundheitsprämienmodells’ von CDU und FDP an, das darauf folgend einer systematischen Kritik unterzogen wird. Wegen seiner besonderen Stellung in der gegenwärtigen gesundheitspolitischen Diskussion wird im Anschluss daran der so genannte ‚Sozialausgleich’ näher betrachtet. Dieser Begriff erweist sich bei näherer Betrachtung als irreführende ‚Fehletikettierung’, denn geplant ist nicht ein umfassender ‚sozialer Ausgleich’, wie ihn die gesetzliche Krankenversicherung gegenwärtig gewährleistet, sondern lediglich ein staatlicher Beitragszuschuss für hilfebedürftige Geringverdiener. Im Rahmen der Erörterung werden auch die zentralen Begründungsmuster für die Einführung eines steuerfinanzierten ‚Sozialausgleichs’ einer systematischen Kritik unterzogen. Dabei wird auch herausgearbeitet, dass die Umstellung auf eine Steuerfinanzierung der gesetzlichen Krankenversicherung keineswegs zwangsläufig zu einer sozial gerechten Verteilung von Finanzierungslasten führt, wie dies von führenden Vertretern der Regierungskoalition behauptet wird.
Durch verschiedene Änderungen der Krankenhausfinanzierung sind Krankenhäuser seit 1993 einem verstärkten wirtschaftlichen Druck ausgesetzt. In einem vom Bundesministerium für Bildung und Forschung geförderten Projekt wurde untersucht, ob und in welchen Bereichen die Einführung prospektiver Finanzierungsformen zu Veränderungen in der Patientenversorgung geführt hat. Das Papier fasst die wesentlichen Ergebnisse des Forschungsprojektes zusammen.
Im Mittelpunkt der Studie standen 71 qualitative Interviews mit kaufmännischen Leitungen, Ärzten und Pflegekräften in Krankenhäusern sowie externen Experten aus den Bereichen Krankenhausberatung, zuständigen Länderbehörden und Medizinischem Dienst der Krankenversicherung. Die Interviews erbrachten zahlreiche Hinweise darauf, dass patientenbezogene Entscheidungen zunehmend von ökonomischen Zielen der Krankenhäuser beeinflusst werden.
Unter der Budgetdeckelung wurde die sogenannte »Punktlandung«, die möglichst exakte Erreichung der mit den Krankenkassen vereinbarten Leistungszahlen (Fallzahlen, Bettenbelegung, Erlöse etc.) zu einem zunehmend wichtigeren Ziel. Voraussetzung für eine erfolgreiche »Punktlandung« ist vor allem, dass ärztliche Entscheidungen über die Aufnahme, Indikationsstellung für Eingriffe, Verlegung oder Entlassung von Patienten im Rahmen einer medizinischen Leistungssteuerung auf die jeweiligen ökonomischen Ziele der Klinik ausgerichtet werden.
Vor dem Hintergrund der Entwicklungen in der stationären Krankenversorgung im Gefolge von sektoraler Budgetierung und neuem Entgeltsystem soll in dem vorliegenden Papier der Frage nachgegangen werden, wie Krankenhäuser auf die geänderten Rahmenbedingungen reagieren und ob sich bereits bestimmte Trends oder typische Strategien erkennen lassen. Im ersten Teil der Untersuchung werden dazu zunächst die geänderten Rahmenbedingungen für Krankenhäuser seit Anfang der 90er Jahre dargestellt. Im zweiten Teil werden Handlungsoptionen, die sich aus den geänderten Rahmenbedingungen ableiten lassen, und bereits beobachtbare Reaktionsmuster und Strategien von Krankenhäusern beschrieben. Im abschließenden dritten Teil erfolgt eine Zusammenfassung und vorläufige Bewertung der aktuellen Entwicklungstrends.
Die vorliegende Untersuchung stützt sich auf eine Literaturanalyse zu aktuellen Veränderungen im Krankenhausbereich, die Analyse ausgewählter Daten der amtlichen Krankenhausstatistik und erste Ergebnisse qualitativer Interviews, die im Rahmen eines laufenden Forschungsprojektes mit Experten aus dem Krankenhausbereich und der für Krankenhäuser relevanten Umwelt, wie bspw. aus dem Medizinischen Dienst der Krankenkassen oder den für die stationäre Versorgung zuständigen Länderbehörden, geführt wurden. Im Rahmen der Literaturanalyse wurden insbesondere die letzten Jahrgänge der drei bedeutendsten Fachzeitschriften für das Krankenhausmanagement systematisch ausgewertet.
Im Rahmen der GKV-Gesundheitsreform 2000 wurde die Umstellung der Krankenhausfinanzierung auf ein vollständiges Fallpauschalensystem beschlossen. Das erst vor wenigen Jahren eingeführte Mischsystem aus Basis- und Abteilungspflegesätzen sowie Fallpauschalen und Sonderentgelten soll zum 1.1.2003 durch ein Fallpauschalensystem ersetzt werden, das sich an den ursprünglich in den USA entwickelten Diagnosis Related Groups (DRG) orientiert.
Das vorliegende Papier setzt sich kritisch mit dem Reformvorhaben auseinander und arbeitet eine Reihe von gravierenden Mängeln heraus. Bei der Verwirklichung des Vorhabens würde es sich um ein international einmaliges Experiment handeln, das mit erheblichen Risiken für die bedarfsgerechte Krankenhausversorgung verbunden wäre. Keines der als Vorlage in Frage kommenden DRG-Systeme wurde bislang in einem Staat flächendeckend für alle Krankenhauspatienten eingesetzt und der im Gesetz vorgegebene Zeitplan läßt eine sorgfältige Vorbereitung der Umstellung nicht zu.
Auch wenn ein verstärkter Abbau von Kapazitäten angesichts des Fortbestandes der staatlichen Krankenhausplanung nicht wahrscheinlich ist, so besitzt die geplante Umstellung doch das Potential für tiefgreifende Veränderungen im Krankenhausbereich. Neben internen Verteilungskonflikten in den Krankenhäusern und einer primär an Rentabilitätsgesichtspunkten orientierten Reorganisation von Abteilungen und Leistungsspektren ist vor allem der massive Anreiz zur ökonomisch motivierten Patientenselektion zu nennen.
Diese Veröffentlichung entstand im Rahmen des Forschungsprojektes „Anpassungsprozesse der Krankenhäuser an die prospektive Finanzierung und ihre Auswirkungen auf die Patientenorientierung“. Das Projekt wird im Rahmen des Berliner Zentrums Public Health aus Mitteln des Bundesministeriums für Bildung und Forschung gefördert (FKZ 01EG9525/8).
